最高检：应急管理局不能滥用《安全生产法》、混淆交通事故和道路运输事故概念！
租车发生交通事故，导致3名乘客丧生，行政机关认为，属于安全生产事故 对租赁公司作出50万元的行政处罚，租赁公司以其不属于道路运输企业，不应承担安全生产责任为由诉至法院，未获支持后向检察机关申请监督。
某汽车租赁公司（下称“租赁公司”）将挂靠在公司名下的一辆小轿车租给他人使用，租车司机在驾驶中因操作不慎，车辆坠入河中，3名乘车人在事故中丧生。当地应急管理部门依据安全生产法（2014年第二次修正版）相关规定，对租赁公司作出罚款50万元的行政处罚。租赁公司不服，向法院提起行政诉讼，经过法院一审、二审、再审，均未获得支持，于是向检察机关申请监督。
在检察机关的依法监督下，法院近日作出再审判决，撤销当地应急管理部门对租赁公司作出的行政处罚决定书。
租赁人租车发生事故，租赁公司被判罚50万元
租赁公司的经营业务包括汽车租赁、机电设备及汽车配件销售，刘某将其非运营的一辆小轿车挂靠在租赁公司进行租赁经营。2019年11月的一天，史某驾驶从租赁公司租赁的刘某的小轿车驶出道路坠入河中，造成3名乘车人死亡及车辆损坏。经公安交管部门认定，史某负此次事故的全部责任，3名乘车人无责任。
事故发生后，由当地应急管理部门牵头，多部门组成事故调查组对本次事故进行调查，并形成了事故调查报告。调查报告认为，事故发生的直接原因是史某未按操作规范安全驾驶，实际操作能力不足，临危处置措施不当；间接原因是租赁公司对安全生产主体责任落实不到位，未制定并落实安全生产管理制度，未设立安全生产管理机构，未强化对主要负责人、安全管理和从业人员的教育培训，对公司车辆（含挂靠车辆）未有效落实安全管理措施。同时，其他单位和部门也应承担相应的间接责任。某市政府批复事故调查报告，同意该报告对事故经过、原因、性质的认定。应急管理部门根据已获批复的事故调查报告，依据安全生产法第109条的规定，于2020年9月对租赁公司作出处50万元罚款的行政处罚。
租赁公司不服该处罚决定，于2021年1月向法院起诉，诉请法院判令撤销该市应急管理部门作出的行政处罚决定书。
一审法院审理后认为，因道路交通安全法未对事故单位的行政处罚作出明确规定，对生产经营性道路交通责任事故的调查及事故单位的行政处罚应当适用安全生产法、《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定进行综合分析及判断。租赁公司存在安全生产主体责任落实不到位、未制定安全生产管理制度、未设立安全生产管理机构等问题，应急管理部门结合安全生产法第109条“发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，对租赁公司作出行政处罚，适用法律、法规正确，且应急管理部门在作出决定前向租赁公司送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证会通知书，程序合法。2021年7月，法院作出行政判决，驳回租赁公司的诉讼请求。
租赁公司不服，向某市中级法院提起上诉。市中级法院认为，市政府对事故调查报告作出了批复，上诉人对该批复未提出异议。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第32条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”的规定，应急管理部门按照案涉批复，履行了相关程序，作出本案行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2021年11月，某市中级法院驳回上诉，维持一审判决。
租赁公司仍不服，向贵州省高级法院申请再审，2022年8月，该院驳回其再审申请。
租赁公司申请监督， 检察官准确厘清争议焦点
“公司虽然存在违反安全生产法的行为，但并没有导致任何安全生产事故的发生，这次事故发生的根本原因在于史某操作不当，该案应认定为单方交通肇事案件。”2023年3月，租赁公司负责人向某市检察院申请监督。
受理案件后，承办检察官调取了行政机关处罚卷宗、法院审判卷宗，对全案进行了审查。检察官经调查发现，租赁公司在租车前对史某的驾驶证、身份证等准驾资格进行了审查，双方签订了《汽车租赁合同》，在合同中对租赁人安全使用车辆、交通事故责任承担等内容进行了约定。发生事故后，经司法鉴定，案涉车辆未被发现存在转向、制动等故障。
检察官经分析认为，监督此案必须要厘清三个关键问题：本案事故定性为道路运输事故是否正确？行政处罚认定的违法事实是否准确？适用安全生产法第109条进行行政处罚是否正确？
针对事故定性问题，承办检察官认为，租赁公司提供车辆租赁既没有配备驾驶员，也不需要办理营运证和运输许可证，又不提供运输服务，属于非道路运输企业，将该起交通事故认定为道路运输事故属于对事故性质认定错误。
“行政处罚认定的违法事实也不准确，应急管理部门在行政处罚决定书中载明的违法事实包含未设置安全生产管理机构、未有效落实安全管理措施等。但根据安全生产法相关规定，租赁公司非道路运输企业，且从业人员未超过100人，只需要配备专职或者兼职的安全生产管理人员即可，无须设置安全生产管理机构。”承办检察官认为，没有相关法律法规、其他规范性文件对汽车租赁公司如何管理出租的汽车设置义务性规定，应急管理部门在处罚依据中也未列明认定该公司未有效落实安全管理措施的法律依据。
本案适用安全生产法第109条进行行政处罚，还存在法律适用错误。应急管理部门认为，租赁公司存在落实安全生产责任不到位等问题，但该问题仅是违反安全生产法第94条的规定，且事故的直接原因是驾驶人史某超速行驶，未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶，实际操作能力不足，临危处置措施不当。因此，对于租赁公司不能按照安全生产法第109条进行行政处罚，只能按照落实安全生产责任的有关规定进行处罚，即“责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款”。
2023年8月，某市检察院就该案提请贵州省检察院抗诉。
检察机关提出抗诉，法院改判撤销处罚
贵州省检察院检察官经审查后认为，安全生产法第109条规定的目的是在分清事故责任的基础上进行处罚，真正起到促进生产经营单位加强安全生产工作的作用。第三方原因、不可抗力等因素引起的事故，生产经营单位没有责任，就不应当依据本条规定予以处罚。租赁公司对案涉事故的发生不存在过错，其被作为道路运输企业认定承担安全生产事故责任属于事实认定错误，依据安全生产法第109条对公司进行处罚，属于适用法律错误，该市检察院提请抗诉的理由充分。
同时，针对二审法院认定租赁公司未对事故调查报告的批复提出异议的问题，检察官经调查后认为，案涉事故调查报告及批复作出后，相关行政机关并未及时送达该公司，也未告知其对事故调查报告及批复享有的权利及义务，该公司客观上并不能就批复提出异议。同时，没有相关法律法规明确规定对事故调查报告的批复提出异议是对行政处罚不服提起诉讼的前置程序，该公司是否对事故调查报告的批复提出异议，并不影响本案诉讼。
今年5月，贵州省检察院向贵州省高级法院提出抗诉。贵州省高级法院作出行政裁定，指令某市中级法院再审本案。
某市中级法院依法另行组成合议庭公开审理了本案。法院经审理后认为，检察机关所持原判适用法律错误的抗诉意见成立，予以采纳。原判适用法律错误，应当依法撤销。如发现租赁公司存在安全生产职责及安全教育培训缺失情形，可由应急管理部门另行处理。
近日，法院作出再审判决，撤销之前的行政判决，撤销应急管理部门作出的行政处罚决定书。
检察官：厘清责任 责罚相当
安全生产法第109条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”据此可以看出，适用该条规定首先应区分事故责任。
就本案来看，租赁公司仅出租汽车给驾驶人史某使用，史某具有符合要求的准驾资质。公安交管部门认定，发生事故的直接原因是超速驾驶，认定史某负此事故的全部责任。退一步讲，即便租赁公司未履行安全生产主体责任属于案涉事故的“间接原因”，应急管理部门作出的行政处罚决定，载明的违法事实应为安全生产法第94条所规定的内容，也不应按照该法第109条予以处罚。此外，参照最高人民法院相关司法解释，“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第37条对相关运输企业实施行政处罚不妥”的答复要旨，此案也不应适用安全生产法第109条对租赁公司进行处罚。
安全生产不仅对企业持续稳定发展至关重要，而且事关人民群众生命财产安全，依法对安全生产事故责任主体进行惩处是法治建设的必然要求。作为执法机关，在作出处罚时，应在分析原因、厘清责任的基础上，依法作出相应的处罚决定，而不能简单机械地把事故的发生与企业安全生产责任事故画等号。
（贵州省检察院崔海港）