以案释法 | 生产经营单位未组织制定安全生产规章制度和操作规程
《中华人民共和国安全生产法》
第十八条第二项规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；”
第二十二条第一项规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；”
第九十一条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，处二万元以上五万元以下的罚款，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故的，给予撤职处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。”
第九十二条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”
第九十三条规定：“生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”
【典型事故案例】
济南市平阴县“11.12”济南汇丰炭素有限公司较大爆燃事故
2018年11月12日9时30分左右，济南汇丰炭素有限公司老厂区成型车间发生一起导热油泄露引发的沥青池爆燃事故，造成6人死亡，5人受伤，直接经济损失1145万元。
该起事故的直接原因是导热油泄漏进入7号沥青池，高温导热油和沥青在密闭的沥青池内混合，挥发的气体组份与沥青池上部空间空气形成爆炸性混合气体，现场作业人员违章动火作业，使用手持式切割机切透盖板产生火花遇到沥青池上部气相空间爆炸性混合气体引起爆炸，引发沥青池内导热油（经检验确定，导热油的闪点为66℃）、沥青燃烧并形成火灾。
经调查发现，事故发生当日凌晨4时27分，成型车间燃气导热油炉操作工贾某芳发现导热油循环泵控制柜的电流值下降至正常值以下，经检查电路无异常后，怀疑导热油泄漏。贾某芳和当班维修工尹某贞关闭了有关开关和阀门后，向车间主任武某成进行了汇报，武某成分别给公司分管副总何某峰和动力部部长王某军进行了汇报。7时左右，维修工徐某经过测量，确认7号沥青池导热油泄漏。随后，武某成、何某峰和王某军先后到达现场。何某峰安排现场工人卸掉7号沥青池上部的分支导热油管道法兰的螺栓，其中有一个螺栓卸不开，徐胜用手持式切割机把螺栓切掉。
为进一步确定漏油点和便于操作维修，确定在7号沥青池另打开口，武某成指挥李某均、孟某强、张某才、王某新等工人用铁锤和钎子破除沥青池顶部的混凝土和保温层，露出顶部钢板。现场操作人员使用手持式切割机切割7号沥青池顶部的钢制盖板时，因产生的火花遇到沥青池上部气相空间爆炸性混合气体引起爆炸，引发沥青池内导热油、沥青燃烧并形成火灾。
调查还发现济南汇丰炭素有限公司没有按照《有机热载体安全技术条件》（GB24747-2009）要求建立导热油使用、管理、检验检测、及时更换等管理制度。现场人员在处理导热油泄漏时，未辨识维修过程中可能存在的危险有害因素，未制定安全可靠的维修方案和现场处置方案，没有严格执行动火作业管理制度，现场管理人员违章指挥，操作人员违章动火作业。
何某峰，济南汇丰炭素有限公司副总经理，分管公司安全生产工作。安全生产意识薄弱，违章指挥、违反操作规程作业，对事故发生负有直接、主要领导责任。鉴于已在事故中死亡，免于追究其责任。
武某成，济南汇丰炭素有限公司成型车间车间主任。安全生产意识薄弱，违章指挥、违反操作规程作业，对事故发生负有直接、主要领导责任。鉴于已在事故中死亡，免于追究其责任。
李某均，济南汇丰炭素有限公司成型车间生产班长。安全生产意识薄弱，违章作业，对事故发生负有重要责任。鉴于已在事故中死亡，免于追究其责任。
王某水，济南汇丰炭素有限公司董事长、实际控制人。安全生产意识薄弱，未依法履行本单位安全生产主要负责人职责，未严格落实企业安全生产主体责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第二项之规定，建议由平阴县安监局对其处以上一年年收入百分之四十的罚款。同时涉嫌构成重大责任事故罪，建议司法机关追究其刑事责任。
宋某，济南汇丰炭素有限公司法定代表人、副总经理。安全生产意识薄弱，没有建立、健全本单位安全生产责任制；没有组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；没有督促检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条之规定，对事故发生负有主要领导责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第二项之规定，建议由平阴县安监局对其处以上一年年收入百分之四十的罚款。同时涉嫌构成重大责任事故罪，建议司法机关追究其刑事责任。
案例解析：
制定安全生产规章制度和操作规程，是加强本单位安全生产管理非常重要的基础性工作，需要强有力的组织保障和推动才能顺利完成。生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作全面负责，由主要负责人组织牵头制定的安全生产规章制度和操作规程才能做到贯彻有力、执行严格，因此，这是生产经营单位主要负责人的一项基本职责。
为了将具体工作落实到机构、落实到个人， 让具有专业优势和实践经验的安全生产管理机构和安全生产管理人员组织或参与拟订安全生产规章制度和操作规程是非常必要的。《安全生产法》做出此项要求，是为了从法律上明确界定生产经营单位安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责，提高其工作地位和权威性，增强其责任心，促使其更好地履行职责，同时使生产经营单位其他有关部门、管理层以及主要负责人意识到安全生产管理机构和安全生产管理人员的职责所在，支持、配合他们的工作。因此，组织或参与拟订安全生产规章制度和操作规程也是安全管理人员义不容辞的责任。
本案例中，事故单位济南汇丰炭素有限公司主要负责人和安全管理人员没有充分贯彻落实安全生产责任制，没有严格执行本职工作，以至于企业在导热油使用、管理、检验检测、及时更换等管理制度和安全操作规程方面存在严重缺失。领导对相关安全措施不了解，指挥从业人员冒进蛮干，引发事故。安全副总、车间主任、车间班长，连同现场工人被直接炸死，着实令人唏嘘感叹！
下面是两则典型的企业因未组织安全管理制度或操作规程而被处罚的执法案例。
典型执法案件
案例1：2017年12月24日7时10分左右，台州市炎发再生物资有限公司拆围墙工地发生一起坍塌事故，导致1人死亡。接到事故报案后，台州市原黄岩区安监局牵头会同相关单位人员，组成事故调查组，对事故原因进行分析及事故责任进行了调查和认定。事故调查发现，台州市炎发再生物资有限公司未对作业人员进行安全生产教育培训，未保证其具备必要的安全生产知识、熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程、掌握本岗位的安全操作技能，其行为违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定，对本次一般事故的发生负有责任。2018年3月27日，黄岩区安监局根据《安全生产法》第一百零九条第(一)项的规定，对台州市炎发再生物资有限公司作人民币20万元整的罚款。陶某敏作为台州市炎发再生物资有限公司法定代表人、主要负责人，未制定拆除围墙的相关安全操作规程，未有效督促、检查围墙拆除作业现场的安全生产工作，未及时消除作业现场的生产安全事故隐患，其行为违反了《安全生产法》第十八条第（二）项、第（五）项的规定，导致本次一般事故发生。2018年3月27日，原黄岩区安监局根据《安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，对陶某敏作出人民币12949.2元的罚款。
案例2：2019年9月29日，福建省泉州市惠安县应急管理局在对惠安冠群轻工有限公司进行执法检查时发现，该公司存在未健全安全生产责任制并落实考核、未拟定安全生产规章制度；未编制安全生产事故应急救援预案，未组织应急救援预案演练并记录；未制定2019年安全生产资金投入计划，为保障具备安全生产条件所必需的资金投入；未制定安全生产教育培训制度、未制定2019年的安全生产培训计划并组织实施，未开展安全生产教育培训并建立培训档案；未建立安全生产隐患排查治理相关制度，包括事故隐患排查治理制度、建档监控制度、报告和举报奖励制度、资金使用管理制度，未将事故隐患排查治理情况如实记录。执法人员认定，该公司及负责人吴某霞违反了《安全生产法》第十八条（一）（二）（三）项、第二十条第一款、第二十五条第一款第四款、第三十八条第一款、第七十八条，依据《安全生产法》第九十条第一款、第九十一条第一款、第九十四条第（三）（四）（五）（六）项规定，决定给予该公司合并处罚：限期改正、警告并处罚款人民币50000元的行政处罚。