以案释法 | 生产经营单位未与承包、承租单位签订专门的安全生产管理协议
《中华人民共和国安全生产法》
第四十六条第二款规定：“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”
第一百条第二款规定：“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”
【典型事故案例】
水钢能源公司“1·31”煤气中毒事故
2018年1月31日18时56分，位于贵州省六盘水市钟山区的首钢水城钢铁（集团）有限责任公司能源公司富余煤气发电站发生一起煤气中毒事故，造成9人死亡、2人受伤，直接经济损失约846万元。
该起事故的直接原因是富余煤气发电站9#锅炉高炉煤气管道用于隔断煤气的关键装置蝶阀未关闭到位，在煤气管网压力突增的情况下，大量高炉煤气通过蝶阀将U型水封击穿进入炉膛，造成炉膛内、外的施工人员中毒。
根据调查发现首钢水城钢铁（集团）有限责任公司将富余煤气发电站9#锅炉检修项目外包给江西江锅热能动力设备有限责任公司。2018年1月31日，检修单位安排9人进入9#锅炉进行耐火砖砌筑作业，其中6人（后1人离开）进入9#锅炉炉膛内砌筑稳燃柱，3人从地面将耐火砖搬运到炉膛内。19点30分左右，炉外1人电话告知甲方现场监护负责人（该负责人与另外2名现场监护人员均未在现场）锅炉内有煤气，随后又返回现场作业。现场监护负责人电话通知另外2名现场监护人员到现场组织撤离，同时向公司报告。公司调度1名员工到现场封堵。19时45分左右，现场监护负责人到达9#锅炉入口处时，携带的便携式一氧化碳气体检测报警仪显示已爆表（超过1000ppm），故其未进入现场，等待煤气防护站人员到现场后佩戴空气呼吸器开始实施搜救。21时左右，11人全部送往医院救治。2月1日1时51分，9人经抢救无效死亡，2人受伤。
调查还发现，首钢水城钢铁（集团）有限责任公司能源公司通过签订《首钢水钢外委工程安全、环保管理协议》，将外委项目的安全生产主体责任转嫁给施工方，由施工方编写了简单、无可操作性的《首钢能源公司9#锅炉稳燃柱更换施工方案》，未履行对施工方安全生产工作的统一协调、管理职责，对外委项目以包代管。现场监护人员未严格按照《首钢能源公司9#锅炉稳燃柱更换施工方案》要求，对施工人数和砌筑高度进行有效监督。
杨某举，富余煤气发电站班长，负责施工项目安全条件确认及现场监护。未按规定对蝶阀启闭状态进行现场确认即对受限空间安全作业证上签字同意。煤气泄漏时，未能迅速组织施工人员撤离现场。对事故负有主要责任，鉴于其在事故中死亡，建议不追究责任。
曹某，富余煤气发电站职工，协助班长对施工项目进行现场监护。发生煤气泄漏时，未能迅速组织施工人员撤离现场，在救援过程中受伤。对事故负有责任，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，建议给予警告处分。
刘某，能源公司生产保供室安全组安全员，负责事故当天现场安全监护。将现场安全监护交接给不具备煤气防护知识的人员，且交接时未告知安全风险，在救援过程中受伤。对事故负有责任，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，建议给予警告处分。
郑某檑，能源公司生产保供室安全组主任，负责能源公司安全教育培训、安全隐患排查治理等工作。对未提及煤气区域作业安全措施的《能源公司9#锅炉稳燃柱外委更换的外委施工安全、环保措施申报表》进行了审批，未对富余煤气发电站蝶阀开展隐患排查治理。对事故负有重要责任，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，建议给予记大过处分。
王某宇，能源公司总经理，负责能源公司生产、经营、安全等全面工作。对能源公司安全管理失察（未督促指导设备组建立蝶阀等重要安全设施设备定期检维修、校验制度，未对蝶阀开展日常检查与维护，安全教育培训不到位，对项目工程的审查把关不严，未督促制定9#锅炉稳燃柱外委修复项目工程的施工方案、安全保护措施及专项应急救援预案）。对事故负有主要责任，依据《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》第十二条规定，建议给予撤职处分。
案例解析：
发包单位、出租单位对承包、承租单位的安全生产管理统一协调、管理，并定期进行安全检查。无论安全生产管理职责如何划分，作为发包单位、出租单位的生产经营单位，对承包单位、承租单位的安全生产工作应当统一协调、管理，这是其法定义务，不得通过安全生产管理协议或者承包合同、租赁合同免除或者转嫁给承包单位、承租单位。在协议中转嫁该义务的，相关条款无效。这样规定，一方面是因为各个承包、承租部分共同构成一个有机联系的整体，不仅要做好各承包单位、承租单位内部的安全生产工作，还需要在各承包单位、承租单位之间做好统一协调、管理工作，只有这样，才能保障各自的生产安全以及整个项目、场所的生产安全；另一方面，在生产经营项目、场所发包或者出租的情况下，每个承包单位、承租单位都只能负责其中的部分项目、场所的安全生产管理，难以对整个项目、场所的安全生产工作统一协调、管理。因此，《安全生产法》规定由发包或者出租的生产经营单位承担这项义务有利于明确责任。生产经营单位未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，依照有关规定追究其法律责任。本案例中，发包单位首钢水城钢铁（集团）有限责任公司能源公司通过签订协议的方式，违规将安全外委项目的安全生产主体责任转嫁给施工方，在项目实施过程中未尽到发包方应尽的管理责任，且负责安全管理的人员擅离职守，任由施工方人员在脱离安全管理的情况下作业，最终铸成大错，9人失去了宝贵生命。
下面是三则典型的发包方未与承包或承租方签订安全生产管理协议或明确双方安全生产管理职责的执法案例。
典型执法案件
案例1：
2019年8月7日，浙江省桐乡市应急管理局执法人员对桐乡市虎啸联丰水泥制管有限公司检查时发现，该公司将厂房出租给桐乡市辉煌粉煤灰有限公司，但未与承租单位签订专门的安全生产管理协议。执法人员当即对此项违法行为立案调查。朱某某，作为桐乡市虎啸联丰水泥制管有限公司安全生产直接负责的主管人员，负有管理责任。桐乡市应急管理局对责任人朱某某处以罚款人民币壹仟元的行政处罚。
案例2：
2017年7月12日，深圳市原坪山区安全生产监督管理局执法人员在对深圳市京瑞华投资发展有限公司进行执法检查时发现，该公司将生产经营场地出租给其他单位，但未与承租单位签订专门的安全生产管理协议。
执法人员当即对此项违法行为立案调查。2017年8月1日，原坪山区安全生产监督管理局，依法对深圳市京瑞华投资发展有限公司处以三万元人民币罚款的行政处罚，并对其直接负责的主管人员处以陆仟元人民币罚款。
案例3：
2016年4月，深圳市原宝安区安全生产监督管理局执法人员在对深圳市康世隆制品有限公司进行执法检查时发现，该公司将部分厂房出租给深圳市粤昌彩盒纸品有限公司，但双方未签订安全生产管理协议，且租赁合同中也未明确双方安全生产管理职责。
执法人员当即对此项违法行为立案调查。原宝安区安全生产监督管理局责令深圳市康世隆制品有限公司限期改正，并处罚款人民币肆万元元的行政处罚。