继续实施安全和职业健康一体化监管，可行吗？

职业健康监管职能转换后，像是武行从文，没了骨气。少许地区竟碰了一鼻子灰，连厂门都不给进的情况发生...这在安监监管下是不可能出现的事情。卫生系统的体系明显没有建立起来，卫健委监管下的企事业单位明显不如往昔自觉，这其中还有一个重要原因：各市区的乡镇街道监管力度明显下降，甚至为零。缺乏当地政府的督促，职业健康监管有些形同虚设...

据《我国工作场所职业卫生监管体制沿革及展望》（作者：周鉴）一文描述：

我国自2003年职业卫生监管体制改革以来，经过15年的重组与磨合，安全生产与职业卫生一体化监管执法机制已然成形推动了职业卫生监管工作。以温州市为例，职业卫生监管职能划转以后职业卫生技术服务突飞猛进，2015-2018年完成职业健康检查412 274人次。有关部门应重视职业安全卫生监管的发展规律，摒弃"分割式监管"，合并立法、综合监管，与国际接轨，实现职业安全卫生综合监管，在有效利用资源、提高行政效率的同时减轻监察对象的负担。

虽然机关部门从应急管理局转换到了卫生健康局，安全和职业健康一体化监管不再现实，但从乡镇街道的角度，是否可以依然实施“安全职业健康一体化监管”，由同一批人负责监管，维持原有的工作思路？对此，各地意见不同。你怎么看？

我国工作场所职业卫生监管体制沿革及展望

周鉴 温州市应急管理局

职业卫生问题与人类生产活动相伴相生，是经济社会发展过程中必然面对的共性问题。学术界对我国工作场所职业卫生监管体制的研究有一定的基础^[1,2,3]，但对其历史沿革的研究缺乏系统性、准确性和全面性。为了解我国工作场所职业卫生监管体制沿革，我们对我国职业卫生监管体系进行分析和探讨，以供职业卫生相关部门和人员参考。

一、我国工作场所职业卫生监管体制沿革

1．1949-1986年：

劳动（人事）部与卫生部共管阶段。1949年11月2日，中央人民政府劳动部成立（1954年9月改称"中华人民共和国劳动部"）。根据1950年5月《中央人民政府劳动部试行组织条例》，设劳动保护司（1956年9月改称"劳动保护局"），负责全国的劳动保护工作。劳动部多次颁布文件或依据国务院有关规定开展工作。例如，1950-1956年，劳动部颁布了《工厂卫生暂行条例草案（试行）》《关于防止沥青中毒的办法》和《工厂通风装置管理办法（草案）》等文件；1956年5月，国务院颁布《工厂安全卫生规程》，明令"各级劳动部门必须加强经常的监督和检查工作"。1956年10月，《中华人民共和国劳动部组织简则》赋予劳动部"管理劳动保护工作，监督检查国民经济各部门的劳动保护、安全技术和工业卫生工作"的职责。1963年9月颁布的《国营企业职工个人防护用品发放标准》规定"地方劳动部门应对本标准的贯彻执行情况进行监督检查"。1970年6月，劳动部、国家计划委员会和国家经济委员会等9部门（机构）合并组建国家计划革命委员会，又于1975年9月将劳动部从中独立，组建国家劳动总局^[4]。1982年5月，国务院机构改革将国家劳动总局、国家人事局、国务院科学技术干部局、国家编制委员会合并，设立劳动人事部。同年5月，《劳动人事部任务与职责》规定"劳动人事部综合管理劳动保护、矿山和锅炉压力容器安全工作"，设劳动保护局（1986年11月改称劳动安全卫生监察局）、矿山安全监察局和锅炉压力容器安全监察局。

1954年5月，卫生部召开了第一届全国工业卫生会议，并做了《第一届全国工业卫生会议决议》，提出"各级卫生行政部门必须把工业卫生工作逐步统一领导起来"，并提议"中央卫生部和中央各工业部门，以及有关方面组织工业卫生工作委员会"。同年10月，卫生部《关于加强工业卫生工作中工业部门与地方卫生部门的分工暂行办法》对工业卫生工作的分工做了原则性规定。中央10部门负责工业卫生工作的人员也联合组成了"工业卫生工作委员会"，并出台了《工业卫生工作委员会组织办法》（1954年12月28日经国务院批准），委员会暂以卫生部为办公机关。1957年，卫生部进一步提出了《关于领导工业卫生工作的分工办法》（1957年8月13日经国务院批转），强调"中央各工业部门所属工业企业的各项医疗卫生业务工作，均由地方卫生部门统一领导"。1980年12月，卫生部联合国家劳动总局等12部门发布《关于进一步加强工业卫生管理工作意见的通知》，明确由卫生部负责组织制订、修订和颁发国家卫生法规和职业病诊断标准，并实行卫生监督。1983年3月，《国务院各部门的主要任务和职责（试行本）》规定卫生部的主要职责之一是"负责环境、劳动、饮水、食品（包括进口食品）、学校、放射性防护等卫生的管理，制定卫生标准，组织卫生监测，实施卫生监督"^[5]。

由于劳动保护、劳动卫生和工业卫生的内涵及其工作领域存在交叉^[6,7]，这一时期的工作场所职业卫生监管职能呈现交叉状态，由劳动（人事）部和卫生部共同承担，各有侧重。

2．1986-2003年：

以卫生部为主的工作场所职业卫生监管体制。1986年11月，卫生部和劳动人事部联合发布了分工协作纪要，明确了劳动部门负责劳动卫生工程技术（预防和治理职业危害的工程技术措施）相关的工作，而对企业进行预防性和经常性卫生监察等工作则由卫生部门负责^[8]。这标志着以卫生部为主的工作场所职业卫生监管体制得以确立。1988年4月机构改革后，劳动部"综合管理职业安全和职业卫生（工程技术）监察工作""规划和指导矿山安全和职业卫生（工程技术）工作"，设职业安全卫生监察局（原劳动安全卫生监察局）、矿山安全卫生监察局和锅炉压力容器安全监察局。同年11月，《卫生部并国家中医药管理局"三定"方案》规定了卫生部的主要职责。1993年3月，劳动部负责"综合管理全国职业安全卫生、矿山安全卫生、锅炉压力容器安全和全国安全生产工作"，设职业安全卫生与锅炉压力容器监察局、矿山安全卫生监察局和安全生产管理局；卫生部依据卫生法规、标准行使监督职权，由卫生监督司负责监督实施。

1995年1月实施的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）专设"劳动安全卫生"一章，授权劳动行政部门和有关部门对违法行为给予行政处罚。1997年11月，《卫生部关于对浙江省卫生厅有关劳动卫生监督适用法律问题的复函》中指出，《劳动法》所称"有关部门"包括卫生部门，并明确1986年的分工协作纪要继续有效。1998年6月，劳动部承担的职业卫生监察（包括矿山卫生监察）职能交由卫生部，劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察职能交由国家经济贸易委员会。2002年5月实施的《中华人民共和国职业病防治法》（以下简称《职业病防治法》）正式确立了卫生行政部门承担工作场所职业卫生监管职责的主体地位，全面负责职业病防治工作。这一时期，卫生部完成了从主要承担者到独立承担者的角色转换。

3．2003-2018年：

2003年，工作场所职业卫生监管职能划入国家安全生产监督管理局。2005年1月，卫生部与国家安全生产监督管理局联合发文（卫监督发〔2005〕31号），明确了各自所承担的职能，用人单位职业健康监护情况监督检查、建设项目职业卫生"三同时"审查、职业卫生技术服务机构资质认定和监督管理工作仍由卫生部负责。2005年2月，国家安全生产监督管理局变更为国家安全生产监督管理总局，原工作场所职业卫生监管职能相应划入。2008年7月，国家安全生产监督管理总局增设职业安全健康监督管理司专门承担监督检查工矿商贸工作场所职业卫生情况等职责；国家煤矿安全监察局承担煤矿工作场所职业卫生监督检查等职责。2010年10月，建设项目的职业卫生"三同时"审查及监督检查、职业卫生检测、评价技术服务机构的资质认定和监督管理工作等职责划入国家安全生产监督管理总局。

2011年12月，修正后的《职业病防治法》赋予安全生产监督管理部门在职业病预防环节全面实施监管的主体地位。这一时期，国家安全生产监督管理总局完成了从主要承担者到独立承担者的角色转换，职业卫生监管职能完成划转。

4．2018年后：

2018年3月，原国家安全生产监督管理总局承担的工作场所职业卫生监管职能划入新组建的国家卫生健康委员会，职业卫生监管职能回归卫生行政部门。

二、展望

我国职业卫生监管工作取得了巨大成就，但职业卫生监管体制有待理顺^[9]。目前，我国正在探索现代职业卫生问题综合预防治理体系，近年来一些研究成果值得学习和效仿。

1．维护职业卫生监管体制的长期稳定：

稳定的职业安全卫生监管模式是管理的关键。以美国为例，自1970年《职业安全与健康法》颁布后设立了包括职业安全与健康管理局在内的4大永久性机构^[10]，保持了职业安全卫生监管体制的长期稳定，保障了《职业安全与健康法》的有效实施，保证了职业病报告发病例数的持续下降。稳固的职业卫生监管体制有利于维护其权威，有助于稳定职业卫生监管机构和用人单位的预期，使之责无旁贷、依法履行职能或义务，从而提升职业卫生监管成效。我国于1998年改革后延续至今的安全生产监管体制及其成效亦是很好的例证。

2．确保职业卫生法律的有效实施：

职业病报告发病例数受多种因素的影响。（1）职业防护水平：包括工程防护和个体防护；（2）职业健康监护：有研究表明，在职业病危害尚未得到有效控制的情况下，职业病报告发病例数与职业健康检查人数具有一定的正相关^[11]；（3）监管机构改革：1988-1997年，我国职业病报告发病数量逐年下降，而1998、2003年两次监管机构改革后，职业病报告发病例数上升。在职业卫生监管实践中，往往会出现职业病报告例数随着监管力度增强而增加的"反常"现象。究其原因，一是当年新发职业病病例被诊断的同时，往年"潜伏"的职业病病例也被确诊；二是主管部门在监管中更注重职业健康检查监管，某种程度上存在"重治轻防"问题；（4）国有企业改革：1993年10月，我国启动了国有企业改革，国企职工纷纷下岗再就业导致职业健康监护人数锐减^[12]；（5）企业用工制度：大量合同工、临时工、季节工未能享受应有的职业健康监护权利；（6）其他影响因素：卫生体制改革、职业病诊断机构、部门政绩考核、企业责任意识和劳动者自我保护意识等，都会对职业病报告发病例数产生影响^[13]。

3．坚持职业安全卫生综合监管体制：

职业安全和职业健康事关劳动者的生命和健康，其法益具有统一性^[14]。我国自2003年职业卫生监管体制改革以来，经过15年的重组与磨合，安全生产与职业卫生一体化监管执法机制已然成形推动了职业卫生监管工作。以温州市为例，职业卫生监管职能划转以后职业卫生技术服务突飞猛进^[15]，2015-2018年完成职业健康检查412 274人次。有关部门应重视职业安全卫生监管的发展规律^[16]，摒弃"分割式监管"，合并立法、综合监管，与国际接轨，实现职业安全卫生综合监管，在有效利用资源、提高行政效率的同时减轻监察对象的负担。