2019年的响水事故除了悲伤，带给安全监管工作的改变也是值得期待的。当时一场由下引发，又自上而下启动的大讨论，还是直指要害的，切肤之感尤甚。高层不回避时弊，基层言论得以重视，都是一切向好的征兆和开始。当然，陈疴久弊，多年的经验也在提醒我们，凡事也不能报以太大希望。 一年后的今天，似乎一切尚未有真正改变。

安全监管队伍专业化问题

自安监时，监管队伍专业化，培养专业型专家型监管人才就是持续性的重要课题。尽管我们今天讨论安全监管的形式主义，其中一条就指向了监管执法和检查，发现问题浮于表面，处理问题避重就轻，善于乐于查制度档案，不懂不会或不愿查现场、查设备、查工艺、查操作。但不可否认，十几年的安监历程中，努力培养懂技术的专业型监管人才，吸纳招录技术人员充实到监管队伍，从未停止过。这一做法，至少是愿景和需求一直都在。那为什么有人指责安监执法人员总是查制度记录，不查设备或工艺呢？

原因有三：

一是像有些人所说，确实是不懂不会，不专业，这没啥好回避的；

二是法规导向。翻看一下安全生产方面的法律法规，处罚条款以责任制、培训、记录、档案相关为主，有些内容又要以记录为辅证，比如设备定期检测检验，只能看记录或检测报告。一个执法人员一年总是需要办几个案子的，相信这是常人可以理解的。玩命查设备不如多翻看几张记录更容易找到案由，出现这样的检查就不足为奇了。

三是一个争议问题，安监执法到底查什么，查什么程度？和企业安全管理的边界或是接合点是什么？换句话说，设备上、工艺上甚至作业过程中的隐患，是安监执法人员该执法的内容吗？如果是，监管部门查得过来吗？监管执法事无巨细，那不成了喊着不当保姆的老妈子了吗！

所以，不能一概而论，安监系统这些年还是培养了一大批业务专精的干部的。有些人查记录而没查设备，也可能是有过深入思考的人，有见地的人，不见得都是技术小白。

事实上，监管执法的边界问题很难讨论，思路也很难梳理。查现场隐患有企业主体责任越俎代庖之嫌，不查现场隐患，执法的意义和价值又在哪！为了解释的相对清晰，这里还要引出一个概念，即违法行为。违法行为作为执法内容在任何一个领域应该都没有争议，可以暂且把安全监管执法的内容锁定在安全生产违法行为上，这应该同样无争议。那么违法行为和隐患之间是什么关系呢？不是所有隐患都是违法行为，比如齿轮上缺个防护罩，是个隐患，不是违法行为。重大危险设备上无警示标志是隐患，也是违法行为。还有，有些违法行为也不见得是隐患，比如提供虚假情况，这不能简单定性为隐患，但却是很严重的违法行为。（以上举例可在《安全生产法》《安全生产违法行为行政处罚办法》中对应具体条款）

至此，或许可以明确，安全监管执法的内容就是安全生产违法行为，既不是无原则的替代企业排查隐患，也不是简单的查几页记录，而是对应法规条款进行执法，空缺失职，越法无效。有人一定会想，这么简单的道理，绝大部分人都懂，为啥执行起来成了形式主义呢？为啥惹出这么大争议呢？为啥实践中千差万别呢？恕直言，法规出了问题。安全生产法规将违法行为和隐患进行了模糊的、宽泛的、概括性的关联，以至于执法人员很难进行精准的把握，所以，要么眉毛胡子一把抓，看见啥就查啥，自己会啥就查啥；要么干脆只查那些规定比较明确的，也就是制度、记录、档案等，这样没毛病。比如违反《安全生产违法行为行政处罚办法》有规定，违反操作规程或者安全管理规定作业的，可处罚1-3万。照此条，几乎任何隐患都可以实施处罚，更不用说检查了。还有原国家安监总局24号令规定的重点项检查内容，每一条都很宽泛，很难具体到某一个具体违法行为上。违法行为和隐患关联链路的不清晰，是监管执法出现问题的一个重要症结。

这里还要强调一个“强大”条款。来自《安全生产违法行为行政处罚办法》，其规定，拒不执行安全监管监察部门及其行政执法人员的安全监管监察指令的，处1-3万罚款。这一条款可以轻易击碎我上面所说违法行为和隐患关系的论点。因为，执法人员到企业可以全面查隐患，虽然隐患本身不一定是违法行为，但执法人员可以要求企业整改隐患，下发隐患整改通知书。如企业未整改，那么这一“未整改”行为就构成了违法行为，并依据上述条款实施处罚。据此，执法人员只要技术过硬，专业水平够高，善于发现隐患，多发现隐患，执法就不是问题。这个法条在15号令修订以前就存在，至今10多年的时间，是个万能条款。但是，有两点需要说明。

一是执法要依据法规和标准中的强制条款，而违反了强制条款大部分可以直接认定为违法行为了，是直接可以实施处罚的。

二是“拒”不执行带有明显主观恶意，这个如何判断？用怎样的证据佐证？无形中是增加执法成本的。连蒙带哄带吓唬让当事人认栽不算。

同样，还要辨析一下监管执法的目的。处罚不是目的，相信没有几个企业会相信这种鬼话，所以，我们只谈业务层面的执法目的。安全监管执法的核心目的是什么？是为了多、更多、无限多的发现隐患吗？显然，我们当前的执法工作符合这种逻辑。在此逻辑下，今天的监管执法肩负起全覆盖、无死角、零容忍、地毯式、全天候等一系列终结式的使命任务，恨不得穷尽企业的所有隐患，据说每次行动战绩可观，但任务似乎从未完成，使命未达。以排查隐患为目的的监管执法，带来的是企业永远不值得信任，主体责任从来未能落实，监管执法的编制和人员总是不够，监管队伍一直处于苦恼迷茫累责任大的状态，事故隐患越查越多，处罚越来越重，事故似乎又没有得到有效遏制。十几年的时间似乎可证明，监管执法以排查隐患为目的，在思路上是不对的。监管执法的目的应该是推动企业去发现并整改隐患，监管执法的顶层设计应该秉持这样的思路和以此为出发点，要推动企业做，且企业不做会受到严厉惩罚，让监管执法真切的站在监督的位置上，而不是企业安全员的位置上。

另外，还得说，各级领导对于监管执法的期待就是大量的发现隐患，以隐患发现的量级作为衡量监管执法的效果，这也是监管执法转向隐患排查的重要推动因素。

说了这么一大圈，可以探讨安全监管队伍专业化的问题了。在监管执法这个问题，专业化的队伍固然是重要的，但相比于专业化，建设法治型监管执法队伍更加重要、更加贴合、更加必要。监管部门既然不是企业的保姆，干嘛要培养那么多专业过硬的家政保洁工和月嫂呢！要清晰的把监管执法定位在监督检查上，而不是技术判定和技术分析上。

肯定有人担心，不走专业化道路，隐患都发现不了，怎么能发现违法行为？！首先，不强调专业化不是就不查现场，只是检查的内容要更明确。这一点请不要误解，通篇都没有这个意思，在这里统一强调和声明一下。其次就是需要重构安全执法检查事项。监管执法应检查资质取得、程序执行、安全保障、劳动保护和应急管理等事项，或者直接定位为基本安全生产条件（安全生产条件无人定义，个人认为资质取得、程序执行、安全保障、劳动保护和应急管理是安全生产条件的基本构成要素），至于操作过程中的隐患问题，设备工艺的技术问题，那是企业的事情，即使出了事故，企业埋单，监管无责。

同时，监管执法的内容应列出清单，十分明确的清单。清晰明确的执法清单，违法行为和隐患的关联链路清晰可判，执法人员在执法中的不确定性减少。也实现监管执法和企业在执法信息上的对等和透明，企业知道自己该做什么，知道哪件事不做或做的不到位会被处以怎样的处罚。就像所有司机都知道走应急车道是要被处罚的一样，企业也就知道该遵守什么，该关注什么了！安全生产情况复杂，达到交通执法清单的水平很难，这是事实，也和安全监管的总体设计有关。如果将安全生产从行业管理和模糊管理转向事权管理，也许建立简洁规范清晰的执法清单是有可能的，这个后面再说。

还要回应一下执法深度问题。有人说，查个特种作业人员证件，难道有证就行了吗？具备不具备作业能力？他有没有采取安全措施？这些都不管，还是形式主义。这样的质问完全是惯性思维在作怪。我们应该明确且理直气壮地明确：检查有证且是真证就合格，监管执法就完成任务了。至于他的证件是实实在在考下来的，还是通过非法渠道买来的，一次执法没有必要设计那么长的链条，执法人员在现场没有这个能力也没必要进行刑侦式的隐患挖掘。所谓查的深，查的细，只是个噱头性概念。专业人员可能就某一个点多问几句，就某个设备、工艺多观察几次，多提出几个问题，如此而已。有的工厂数百焊工，千台套设备，任何执法人员都不可能一个一个一件一件的查吧，抽样那么三五个，查再细不能算是深查细查。所以，不要给监管执法赋予过多的任务，作为监管主体，解决“有没有”“是不是”的问题为主，“行不行”的问题要让企业来解决。再有，有些复杂的场所、设备、环境，是没有办法细查的。举个不恰当的例子，北京地铁四号线动物园站扶梯曾经发生事故，据说是因为设备内部一颗螺丝松动，相信再专业的执法人员，即使再细致再深入的检查，也无法排查出这一隐患。

相信说到这，另一个问题就来了。资质、程序、保障、劳动保护等这些作假很容易啊，企业分分钟就把执法人员打发了。现在守法意识和守法环境如此差，怎么能把“行不行”的问题交给企业呢？！执法不成傻子了嘛！此言不虚！即使现在，企业也在以各种手段糊弄监管执法，有些被逼无奈，有些故意为之。所有在安全领域执过法的人，应该都有体会，且都是心知肚明的事儿。怎么办呢？

两个渠道。

一是事故追责中，要区别对待真管理和弄虚作假的情况。对弄虚作假的加大处理力度，要成倍增加，几何型增加其违法成本。以这样的导向，让弄虚作假者产生心理敬畏，同时，也是对认真实施安全管理，落实管理责任的单位的一种鼓励（事故具有偶然性，现实中，管理很到位的企业也会发生安全事故）。现在的事故责任追究，“不分好坏，一棒子打死”的做法，让很多企业把安全放在运气上。因为管不见得管得住，不管也不见得就出事，管的再好，发生事故后处理结果都一样，让企业没有认真实施安全管理的动力。如果在事故处理上有区别，就让企业看到了日常加强安全管理的价值，本人也认为这也就是安全效益，企业自然也就愿意加大安全投入了。

二是使用黑名单。黑名单不能单纯针对事故单位使用，有些单位发生事故以后就不存在了，黑名单对其无用。黑名单应该针对那些弄虚作假的单位用，在监管执法中用，再狡猾的狐狸也有露出尾巴的时候，一般的违法行为，依法处理；凡是查证属实弄虚作假的，依法处理的同时还要投放黑名单，让其发展处处受限。要让企业知道，违法成本绝不仅仅是钱的事，但最后要和钱大大的相关。这种导向一旦形成，企业弄虚作假的成本大幅提升，敢于以身试险的就必然会减少。当然，这不容易，需要时间、需要作为，在各行各业各种良性秩序未完全复建的情况下，肯定难上加难。

不强调专业化监管队伍还有一个原因就是专业化难以真正落地。就以当前工矿商贸为例，要有多少专业人才聚合在一支队伍里才叫专业化？以正在开展化工行业大整治为例，全中国哪一位专家敢说自己对所有化工行业都懂，走进任何一个企业都是专家？有人敢说，谁又敢信呢！这只是化工行业，还有其他工业、矿山和商贸，如此大口径的监管，怎么能实现专业化！我们再缩小一下范围，就以一个化工企业为例，如果还是按照以前查隐患的思路，涉危的、用电的、消防的、特种设备的、人员管理、工艺设备的……一次检查要多少专业人员参与才算专业化呢？一些市区县的安监执法队伍就那么几个人，专业盖全都难，怎么实现专业化呢？

综上，安全监管队伍的专业化不如建立法治型的监管执法队伍，这符合监管的定位，贴切监管部门的职能。上面也阐述了实现的路径方法，自知说的热闹，但实现起来很难，有些也不见得科学合理，仅是个人理解，言者无罪，提供些许思路而已。

另外要强调，应急部门成立以后，应急指挥、救援队伍必须是专业化的，这个毋庸置疑，不必讨论。

所以，未来应该是建设专业化的应急队伍和法治型的监管队伍。

关于安全生产的行业管理及监管边界问题

安全生产工作还有一个大问题，就是职能不明进而引发的扯皮推诿问题。“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”三管原则，表述到位，有些实际问题却解决不了。比如，工业企业中的涉危化品企业和化工行业的工业企业，分别由应急管理部门的哪个部门管？再有，国资委在国有企业的安全生产监管中负哪些职责？每个国有企业都是有行业主管部门的，比如建筑公司归住建委管，对于国有建筑公司，国资委在安全生产上还管什么？再比如，宾馆归旅游局管，餐饮归商务管，宾馆里面的餐饮归谁管？（机构改革前的状况，现在情况不明）

还有管行业必须管安全这事儿，在具体操作的时候也会遇到一些问题。比如，商务部门主管商业零售单位。以商场为例，消防事项归消防部门管，电梯等特种设备归质检部门（现在的市场监管）管，燃气归市政部门管，特种作业人员及安全管理制度、机构等归安监部门（现在的应急管理部门）管，至此，商务部门作为主管部门还有什么可管的？还能管什么？难道其行业监管责任是协调？这儿还得多加一句，工矿商贸的“商”到底谁管？

再比如，矿产是能源，其主管部门是能源部门，只不过安监部门发安全生产许可证？我一直没弄懂，矿山在安全生产上的行业主管部门是谁！能源部门管还是不管？

在现实监管中，这样的例子不胜枚举，在一些具体问题上更是状况百出。解决某一重大安全问题，技术、资金、方案可能都不是问题，问题是谁来干，如何协调，如何妥协，简单问题复杂化，艰难化，梗阻化。

这些年来，就部门安全监管职责的切分问题，从国家到地方做了大量艰苦卓绝的工作，也出了一些文件，但结果就是上面这些例子还存在。

随着社会的进步，社会分工的细化，行业这个概念呈弱化趋势。一些新兴的行业不断出现，不断挑战着原有的监管方式，要么说不清，要么没人管。因此，以行业切割为基础的安全监管，是很难适应当前社会经济发展形势的。

解决方案方面，可以探索安全生产的事权管理，根据部门职责进行事权切割，特别是应急管理部门，应该建立相对精准的事权清单，不以行业属性为参照，完全根据监管事项为依据，管事而不是管行业，这样事儿清楚了，责任就清楚，边界问题就相对少一些。

三管原则中，管生产经营必须管安全这一原则极好，因为它把安全定位到生产经营活动当中，也反映了安全不仅仅是安全部门的事儿，安全的第一位管理者是生产经营活动的主体等重要理念，这一原则应认真研究，持续强力的坚持。

关于安全生产痕迹管理问题

痕迹管理已经臭大街了，若干年前，痕迹管理还是很新鲜的词汇，听来觉得很高大上，不想今天沦落如此。痕迹管理真的一无是处吗？不是的。特别是对于安全生产领域，应该本着客观、理性的态度来对待这个问题。

安全管理是需要痕迹管理的，只不过不要过度泛滥就好，不要唯痕迹论，不要为了留痕而搞痕迹管理就好。

安全生产是动态、持续、推进式的管理。能够佐证安全管理的，只能是各种“痕迹”，比如记录，档案等。对一件事进行倒追倒查，也是需要通过痕迹来实现的，所以，工作留痕是不可或缺的，这既是为了工作需要，也是责任保护的需要。不要从一个极端走向另一个极端。

关于安全生产弱化的问题

响水事故以后，有一种声音，说安全生产监管在大应急体制下被弱化了。如果是因为处于市县机构改革的关键期，正常监管受到一定的冲击和影响，进而带来一定的风险增加，是可以理解的，也需要做一些工作。但如果以机构调整判断安全生产监管将持续弱化，并不成立。

新的应急管理机构，在总的职责中，涉及应急管理、防灾减灾和安全生产三大方面。较之过去的安监部门，安全生产从占一个部门全部业务体量到一个部门的三分之一体量，自然有弱态之感。还有一个重要原因，应急的事儿受关注程度大，不论是各级领导和社会公众，眼睛都瞄向突发事件的处置，任何一起突发事件都等不起、拖不起，各级应急机构在成立以后，必然把大量精力投入到应急处置上，加之今年开年以来，各项事故频发，增加了应急工作在总体工作中的份量。而安全生产不同，安全生产工作相较于应急是缓的，平稳推动的，日常工作也不是受到关注的，由于这种反差，形成了安全生产弱化的错觉。

退一步说，即使安全生产监管弱化成立，也是调整中的阵痛过程，且是走向合理监管方式，形成科学监管格局的必由之路。应急机构改革，原有安全监管方式必然要改变和调整，如果要走老路，何必改革！最大的调整是什么？应该是企业主体责任被强化，政府监管的思路、摆位、作用更加明确，这也是本文前面大段讨论监管执法工作改革思路的现实基础。在安全生产方面，政府不必再给企业过多设计思路、提供解决方案、甚至帮助企业创新管理，包括类似标准化创建这些事儿，都不是政府要做的事，将来也没有精力来做。

从政府角度看，实现安全生产只有两个途径，

一是靠科技，科技是实现本质安全的根本，只有科技才能容错，容人为疏忽之错，弥补人为管理的缺陷。政府倡导和发展安全产业，推动科技研发，此其一。

二是严格执法，要让企业落实主体责任，无他，严执法，所谓乱象重典。应该将更多的人投入到执法队伍当中，将各方力量、资源向执法倾斜，减少监管政策输出，给企业减负，增加执法输出，增加监管的眼睛，让企业在被监督层面增负。执法的思路前文已经阐述过，不再赘述。此其二。

还有一项是政府的职责任务，就是企业一旦发生事故，应急救援是政府的应有之责。

所以，有法规就不要再老是出政策，把力量放在科技和执法上，是未来安全监管的合理布局。

关于大事故以后的大检查问题

发生重大或重特大事故以后，是否应该开展大检查？大检查是否有必要？也成为一个讨论的热点。尽管饱受争议，但事故以后的大检查是必要的，当然这不是为了要给谁表什么姿态。

三个理由：

一是某一行业出现重大以上事故，除了伤亡，对全社会的心理创伤很大，如果接续在同一行业发生同类事故，即使很小的事故，也会形成强烈的负面社会反响。

二是按照能量释放理论，既然某个行业发生重特大事故，必然是该行业事故能量聚集，通过检查惩治违法行为，督促企业整改隐患，就是能量消解的过程，对于控制事故是必要的。

三是重特大事故发生的一段时间内，各级各方面足够重视，社会关注度高，是安全生产工作较为容易推动的阶段，通过大检查可以解决一些突出问题。

如果说要调整，就是事故以后的大检查不能盲从，不能争分夺秒的“抢功表态”，不能不知道为了啥就开始轰轰烈烈的检查，做到有的放矢就好。

最后谈谈责任

这些年，安监部门一直想把责任说清，可怎么也说不清，责任状况也没有任何改观。究其原因，事儿没说清，安监及安监干部自己都说不清自己都管啥，有啥职责，让监察、检察干部咋办？指望外行人帮内行人厘清责任然后实施责任保护？这是悖论。

所以，以机构改革和重大事故处理为契机，以这次形式主义、官僚主义讨论为契机，把安全生产的事儿说清楚，下一步才有可能把责任说清楚，安全生产这个行业在大的应急管理体系下才有希望，有未来，有作为。

过去，都说安全生产是积德行善的事儿。既然是积德行善，就别干的心惊胆战！