安全生产管理职责和行政处罚罚款能否按照民事合同的约定转移？

吴中法院审理后认为：景观绿化公司、房地产开发公司就涉案行政罚款20万元由谁承担产生争议，行政机关已对两公司分别作出了相应行政处罚决定，且各自的处罚决定已明确两公司应承担的行政责任，双方均应各自承担。从对房地产开发公司的行政处罚决定内容看，行政处罚的依据是房地产开发公司存在违规发包、安全管理不到位的行为；针对景观绿化公司的行政处罚决定已明确且景观绿化公司已实际缴纳了相应罚款20万元。各自承担行政罚款责任，才能体现对双方当事人违法行为的法律规制，故依法判决房地产开发公司向景观绿化公司支付争议的20万元。房地产开发公司不服一审判决提出上诉，后苏州中院判决驳回上诉，维持原判。

从《施工合同》的相关内容判断，双方当事人之间实际上存在安全生产管理职责由承包人一方承担，据此案涉工程可能产生的行政罚没款（包括发包人作为行政相对人接受的行政处罚）均由承包人一方承担的意思表示，本案裁判的关键可以归结为“两个转移”的问题：一是发包人能否通过民事合同的约定将安全生产管理职责转移给承包人一方，也即当事人之间有关发包人将安全生产管理职责转移给承包人的约定是否有效的问题。二是行政罚没款能否转移负担，也即当事人之间有关发包人将行政罚没款转移给承包人负担的约定是否有效的问题。

就第一个“转移”问题，应当认定发包人将安全生产管理职责转嫁给承包人一方的约定无效。《中华人民共和国安全生产法》(2014年修正) 第四十六条第二款（2021年修订的现行安全生产法第四十九条第二款）规定，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。根据这一规定，生产经营活动中，生产经营单位（发包人）和承包单位（承包人）依法各自承担安全生产管理职责是安全生产法设定的强制性义务。本案中，发包人通过民事合同将安全生产管理职责全部转移给承包人一方，违反了安全生产法的强制性规定。那么，民事合同约定违反安全生产法的上述强制性规定是否导致合同无效？《合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。《民法典》第一百五十三条第一款规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。可见,围绕着是否影响合同效力的问题，存在两种类型的强制性规定, 究竟哪些类型的强制性规定会影响合同效力？除已形成共识的影响合同效力的强制性规定外，其他强制性规定的识别时刻考验着民商事法官的司法智慧。就本案而言，安全生产法的上述强制性规定应属于尚未形成共识的影响合同效力的强制性规定。在研讨中，一种观点认为，安全生产法的上述强制性规定并未明确规定当事人违反该规定导致合同无效的法律后果，故合同约定违反安全生产法上述强制性规定并不导致合同无效。另一种观点认为，需要依照规范目的来判断强制性规定是否影响合同效力，当事人的约定违反的安全生产法上述强制性规定涉及公共利益，应属无效。我们同意第二种观点。违反法律、行政法规的强制性规定，诚如第一种观点，并不当然导致合同无效，但是，强制性规定之所以能够影响合同的效力，往往基于这些规定代表着对国家利益和社会公共利益的维护。如果法律规定本身设定的强制性、禁止性行为模式涉及的就是公共利益，一旦违反，即便法律并未规定违反某条文导致合同无效，仍应当认定合同无效。比如，建筑法第二十八条规定：“禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人。”尽管建筑法并未明确规定当事人违反该强制性规定导致转包合同无效的法律后果，但因建设工程转包涉及市场经济秩序的维护和社会公共利益，违反上述规定应认定合同无效。同理，安全生产法要求生产经营单位（发包人）应当和承包单位（承包人）在合同中约定各自的安全生产管理职责的强制性规范，意在加强安全生产，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，涉及的是社会公共利益。据此，本案应当依据《合同法》第五十二条有关违反法律、行政法规的强制性规定合同无效之规定，认定房地产开发公司将安全生产管理职责转移给景观绿化公司一方的约定无效。那么，在这一约定认定无效基础上，房地产开发公司转移行政罚没款负担的正当性基础已经不复存在。但从《施工合同》的文字表述来看，房地产开发公司主张景观绿化公司应承担行政罚没款最直接的依据在于双方当事人之间有关行政罚没款全部由景观绿化公司承担的约定，因此，我们仍有必要进行第二个“转移”问题的讨论。

第二个“转移”问题，也即当事人之间行政罚没款转移负担的约定是否有效的问题。行政罚没款的转移、追偿问题虽被置于民事审判之中进行考量，但本质上却是行政法命题。我们认为行政罚没款不得转移他人，本案当事人之间有关行政罚没款转移的约定应认定无效。首先需要考量的是公共秩序对意思自治的约束、公共秩序与意思自治的边界问题。民事主体从事民事活动，依法享有意思自治的自由，意思自治是民事活动最基本的特征，也是民法的内在精神和灵魂，只有坚持和保护意思自治原则，才能激发全体社会成员创造财富的热情，才能真正让市场在资源配置中起决定性作用。但是，民事主体的意思自治必须以公法提供的公共秩序为基础，民事法律行为的自由必须限定在不损害国家利益、社会公共利益的范围之内。民事主体的民事法律行为一旦超越法律和道德所容许的限度，构成对国家利益、社会公共利益的侵害，其效力就必须被法律所否定。《合同法》第五十二条规定，损害社会公共利益的合同无效。民法典第一百五十三条第二款规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。可见，法律已经通过适当限制意思自治的方式，将公法引入私法领域，明确违背公序良俗的民事法律行为无效。其次，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。罚没款作为行政处罚的一个种类，是违法行为人对国家所负的公法上的债，这种债具有人身专属性和不可协商性，是因行为人客观上违反了行政法上的义务性规范且主观上存在过错，行政机关为此苛以强制性的制裁措施，意在通过处罚造成违法者经济利益受到损害的后果，从而使违法者吸取教训，杜绝重犯。故行政罚没款必须由违法行为人自己承担，不能转移给他人，一旦支持此种转移负担的约定，即构成“为公法上的违法者在私法王国提供庇护”，无法实现处罚的教育目的和治理目标。再次，若允许行政罚没款转移负担，实际上就否定了行政机关实施具体行政行为的严肃性、正当性、科学性、权威性，将行政罚没款的责任承担转移给相对方，将使得行政义务主体对行政违法的经济责任再无后顾之忧，主动履行行政法义务的动力势必随之丧失，显然不利于实现行政法治的价值目标，不符合治理体系、治理能力现代化的内在要求。最后，行政罚没款转移负担将损害行政复议、行政诉讼等制度价值。违反行政法义务的受处罚者能够通过民事途径填补行政罚没款遭受的经济损失，则其或不再选择通过行政复议或行政诉讼进行权利救济，必将影响司法机关对行政机关开展监督评价，也就在一定程度上架空了行政复议、行政诉讼制度的功能作用，不利于促进行政机关依法行政。综上，行政罚没款依其性质涉及公共利益，不得约定转移负担，当事人之间有关行政罚没款转移负担的约定损害社会公共利益，本案应当依据《合同法》第五十二条有关损害社会公共利益的合同无效的规定，认定房地产开发公司将自身承担行政罚没款的责任转移给景观绿化公司的约定无效。

综上，根据对“两个转移”问题的分析论证，景观绿化公司代缴罚款后向房地产开发公司追偿的诉讼请求法院应予支持。