近年来，随着公民法律意识的不断提高，安全生产行政诉讼案件逐年增加。2018 年机构改革后，应急管理部门承接了原安全生产监督管理部门的职能，应诉压力不断增大。在安全生产行政诉讼案件中，生产安全事故罚款行政诉讼占比最大。原因有三 ：一是各地各级应急管理部门对生产安全事故罚款执行得比较严格，做到了应罚必罚。二是罚款额度比较大，根据《安全生产法》第 109 条要求，按照事故不同等级，罚款额度在 20 万元到2000 万元之间。三是诉讼成本低，活动空间大。一方面，由于事故调查人员依法行政能力不强，理论功底相对弱，法律界线辨别不清 ；另一方面，审判人员对行政行为属性把握不一致，行政相对人可以通过扩大诉讼范围，提高胜诉率。
生产安全事故发生后，地方政府成立事故调查组。通常情况下，调查组由应急管理部门牵头，公安、工会、行业部门、属地政府、有关专家参加。在《生产安全事故报告和调查处理条例》( 国务院令第 493号 )（ 以下简称“493号令 ”） 中，对于事故调查组的职责及事故调查报告的内容均有明确规定。调查组的工作职责是：“查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；认定事故的性质和事故责任；提出对事故责任者的处理建议；总结事故教训，提出防范和整改措施；提交事故调查报告”（《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条）。事故调查报告，是事故调查组工作成果的集中体现。事故调查报告的内容包括：“事故发生单位概况；事故发生经过和事故救援情况；事故造成的人员伤亡和直接经济损失；事故发生的原因和事故性质；事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；事故防范和整改措施”（《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条）。调查报告经调查组成员集体审核通过后，报地方政府批复。批复的内容包括：对事故调查工作合法性进行确认；同意调查报告对事故原因和事故性质的认定；同意调查报告对有关责任人员和责任单位的责任分析和处理建议；同意调查报告提出的整改措施和建议；要求有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位进行行政处罚。其中对负有责任的事故发生单位进行罚款，是需要落实的一项重要内容。根据《行政诉讼法》的规定，可诉的行政行为都属于具体行政行为。批复前的生产安全事故调查报告，不对外公布，其内容对调查报告中涉及的行政相对人的权利义务，不产生任何实际影响，不是具体行政行为，不在《行政诉讼法》规定的受案范围。这一点，不论是在行政部门，还是在审判机关，都具有高度共识。人民政府或相关部门对生产安全事故调查报告的批复是否在人民法院受案范围，在司法实践中有不同意见。如内蒙古自治区高级人民法院终审的《北京铁运通科贸有限责任公司准格尔七星湖农场、王文生其他行政行为二审行政裁定书》（2019）内行终 315 号，认为 ：“被申诉人准旗政府做出被诉的准政函〔2019〕121 号《关于北京铁运通科贸易有限责任公司七新湖农场‘10·29’坠落一般生产安全事故调查报告的批复》涉及了上诉人的权利义务，对上诉人的权利义务直接产生实际影响，故该批复是一种可诉的行政行为，属于人民法院受案范围。”近期的行政诉讼案件中，认可此观点的比例较高。通过对多份“生产安全事故调查报告”研究发现，对事故调查报告不可诉认识完全一致，认为事故调查报告批复可诉的占比较大，认为事故调查报告批复不可诉的占比较小。
生产安全事故罚款程序及与
生产安全事故调查报告批复的联系
目前，生产安全事故罚款程序大体有 3 种。
第一，单独立案，与事故调查同时进行。事故发生后，应急管理部门认定为安全生产责任事故后，单独进行立案，和调查组同步开始工作，履行立案、调查、告知、听证、集体讨论、处罚等程序，充分保障行政相对人的陈述、申辩、要求听证和申请回避等权力。这种方式（以下简称“方式 1”），事故罚款和事故调查报告批复没有联系。
第二，以事故调查报告批复为依据，应急管理部门直接下达行政处罚决定。应急管理部门接到属地政府事故调查报告批复后，直接对事故企业下达行政处罚决定，下达行政处罚决定前不听取事故企业的陈述和申辩，也不依申请进行听证。这种方式（以下简称“方式 2”），是把政府的事故调查报告批复作为处罚决定，应急管理部门的处罚行为作为行政处罚决定的执行行为。
第三，以政府事故调查报告批复作为立案时的案件来源，在事故调查报告批复后，开展立案调查，履行立案、调查、告知、听证、集体讨论、处罚等工作，充分保障行政相对人的陈述、申辩、要求听证和申请回避等权利。调查组调查过程取得的部分证据，可以直接使用，避免重复调查，提高工作效率。这种方式（以下简称“方式 3”），政府事故调查报告批复，是行政处罚案件的案件来源。
行政行为原理认为 ：具体行政行为是指具有行政权能的组织运用行政权，针对特定相对人直接设定、变更或消灭权利义务的单方行政行为。包括行政主体、行政权、法律效果和对外表示四个方面要件。
《宪法》第一百零七条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作……。2018 年 3 月，中共中央《深化党和国家机构改革方案》中，决定组建应急管理部，作为国务院组成部门。职责包括负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。可见，地方政府及其应急管理部门是具备安全生产监管行政权能的行政主体。一是事故调查及批复行政权。地方政府的事故调查职责是由《安全生产法》授权的。493 号令第十九条和第三十二条给出明确规定。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”可见，生产安全事故调查是人民政府及其授权或委托的部门具体行政权的运用。事故调查报告批复是人民政府具体行政权的运用。二是事故罚款行政权。《安全生产法》第一百一十条，“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。予以关闭的行政处罚由负有安全生产监督管理职责的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定 ；给予拘留的行政处罚由公安机关依照治安管理处罚法的规定决定。”可见，事故罚款是应急管理部门的行政权力，应急管理部门才是此行为的适格行政主体。事故调查报告批复，本身不产生法律效果，而是通过批复，要求“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”（见 493号令第三十二条）可见，以方式 3 查处的事故调查报告批复，不产生直接的法律效果，而是通过应急管理部门依照法定权限和程序处罚后，才能产生直接的法律效果。《安全生产法》第八十三条规定“事故调查报告应当依法及时向社会公布”。493 号令第三十四条明确，事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。在安全生产事故查处实践中，人民政府的批复下达后，由事故调查牵头部门（或行业监督部门、属地人民政府、安委办）将事故调查报告送达事故发生单位。可见，事故调查报告批复，符合具体行政行为意思表达于外部这一要件。综合分析，以方式 2 查处的事故调查报告批复，行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和意思表达于外部四个要件全部符合（但在行政权实际运用一项，没有明确的法律授权，存在瑕疵），属具体行政行为，可诉。以方式 3 查处的事故调查报告批复，因法律效果要件一项不符合条件，不构成具体行政行为，不可诉。可见，生产安全事故调查报告批复是否可诉，是由其行为属性决定的。
第一，生产安全事故查处人员要提高法律意识，用法治思维指导事故查处工作。如果你选择方式 2，那就必须准备好与审判人员的配合。保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政权合法行使，是审判机关的神圣职责。第二，审判机关，在维护公民、法人和其他组织合法权益的前提下，为行政机关依法履行公权力，维护安全生产秩序，为人民生命财产安全保驾护航。生产安全事故调查的重要目的，就是查明事故原因，采取有效措施，避免同类事故再次发生。原因不清，危险巨大。我国实行生产安全事故责任追究制度，有关当事人为了保护自己，在接受调查时，会提供对其有利证据，对事故发生的真正原因有所保留。
事故原因调查本就非常困难，司法介入过早，会导致调查难上加难。事故查处人员和司法审判人员应相互支持，共同为做好事故查处工作创造条件。
