新时代安全监管要有公共安全思维

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4月11日，深圳市突发强降雨，正在多处河道开展清淤施工的多名工人被洪水卷走，目前已造成10人死亡、1人失联。有人说事故发生在施工期间，这是安全责任事故；也有人说事故是自然灾害引发的，属于自然灾害事故。如果在过去，因为涉及到哪个部门调查处理的问题，对于事故性质的认定会有一番争论。现在，因为应急管理部门的组建，“天灾”“人祸”都归其应对，对于此类事故的判断会更为客观。具体的判断我们在这不讨论，相信不久就会有定论，但是说明一个发展趋势，即无论生产安全事故也好、自然灾害也好，因为其“外溢”性，影响了公共安全，都可以归结为公共安全事故。

主要脱胎于安全监管部门的应急管理部门，身上打着深深的中国安全监管“印记”。我国的安全生产工作近10年来取得了很大的发展，成绩不可置疑。但是，坦言之，工作还是存在诸多不足，特别是理论、理念的问题。安全监管理论源自于事故因果等理论，该理论认为，事故发生是因为某个原因导致了另外一个结果，由A到B再到C，经过若干传递，最后导致了事故的发生，这是一个点对点的线状思维。事实上，世间万物是关联互通的，导致事故发生的原因可能是更深层次的。例如，某工人上午一开机床就把自己手指压断了。按照安全监管思维，得认真查查是不是违章作业、冒险指挥，公司制度、规章是否落实完善，主要负责人是否履行职责，最后得出事故调查结论。看起来，非常合理。其实，再一深入了解，发生事故的主要原因是工人昨晚喝酒到深夜，宿酒未消，上班时注意力集中不了而发生事故，发生事故的主要原因与八小时内的生产工作无关。与传统安全监管的线状思维不同，公共安全则更强调关联思维，公共安全思维是一种网状的关联思维。

思维决定行动。线状思维决定了工作方式也是简单的、直接的，这就是政府沦为企业安全管理的“保姆”的原因，导致安全监管工作的代名词就是企业安全隐患排查，更是政府开展“运动式”检查、“运动式”监管的根源。长此以往，安全监管工作就始终在低层次徘徊。而网状思维强调关联性，主要包括两方面的含义。一是时间上的关联，强调对事物发展全过程的干预，就是围绕着事故与灾害的全生命周期进行相应的干预工作，强调全过程安全风险的管控和消除，而不是局部某个环节的工作。二是空间上的关联，强调多要素的共同治理，就是要“跳出安全看安全”“跳出自然灾害看自然灾害”，把影响安全、导致自然灾害的各方面要素想清楚、讲明白，整合各方面资源对事故与灾害实施共同治理。

我们现在说，安全生产工作是应急管理部门的基本盘。把安全生产列为基本盘除了所谓的“自留地”一说外，更重要的原因是因为安全生产工作风险高，可能造成的危害面更广，对整个社会的影响更大。比如最近的“3·21”响水爆炸事故，人员伤亡惨重，直接导致陈家港化工园关闭。新时代、新工作、新理念，安全监管工作也要与时俱进，告别传统安全监管思维，培育公共安全思维，积极向三个方面转变。

一是优化安全监管方式。政府监管部门过去及现状沿用的“保姆式”监管看似很敬业，其实只是蜻蜓点水，既不能解决企业真正的问题，反而增加了企业的依赖性、加重了政府监管部门被追责的可能性。而且，这种点对点的监管，宛如一滴水掉入大海，影响微乎其微。要发挥政府监管的最大效用，就是要实施“互联网+监管+服务”，实现点对面的监管。企业对自己的工艺最了解、情况最熟悉、问题最清楚，从节约社会资源成本来说，企业做安全工作是最经济的。政府要做的是发挥企业的作用，而不是越俎代庖。政府监管是一种行政监督，而不是技术监督，主要是督促企业落实安全生产主体责任，通过“互联网+监管+服务”，再配以分级分类监管，实现对所有企业的安全监管与服务。

在此基础上，要加强对企业针对性的指导和服务。企业是落实安全生产责任的主体，但是，得让企业知道如何落实。目前，国家的各类标准不是少了，而是杂了，由于缺乏清晰的脉络，笔者作为安全监管从业人员，也是知之甚少，再加上标准本身的不足或者滞后，导致企业对标准的不清楚、不掌握，工作缺少方向和边界。未来，需要将各类标准进行梳理，形成行业安全标准，方便一类企业严格遵照执行。这个需要时间，在做好此项工作之前，作为应急管理部门可以尝试推行“一类企业一套标准”，按照国民经济行业分类，为企业梳理相关的行业安全标准专集，并督促落实，促进同一类企业安全工作的全面改善。

二是安全监管与应急管理工作一体化。事故与灾害的生命周期理论把灾害干预分为5个阶段，分别是安全风险识别与评估、预防与准备、预警与监测、应急与处置、灾害评估与恢复。应急管理的最高境界就是“无急可应”，是指通过预防实现对安全风险的管控和消除，这是理想目标。但在现实中，由于事物的网状关联，很难实现这种理想状态。安全监管与应急管理分属5个环节中的2个环节，过去我们这方面的工作是脱节的，监管归监管、应急是应急，各自为政、重复劳动，资源得不到充分的整合。

因此，要提高安全监管的信息化水平，实时录入、导入、自动收集安全基础数据，建立安全基础数据库。同时，要基于企业、基于区域、基于GIS，实现安全监管与应急管理的数据关联，把安全监管基础数据变为应急管理数据，为应急所用。另外，安全监管要加大应急工作监督管理力度，督促相关单位完善应急预案和应急处置方案，补充应急物资、装备、队伍、周边单位等相关资源数据，加强有效演练，提高应急管理水平，以安全监管促应急管理。

第三是加强安全工作的共同治理。我们都很羡慕德国等西方发达国家的职业安全监管工作，认为他们的企业素质高、规则清晰，安全监管工作就是执法，全国的执法人员才几百名。所以，中国的安全监管人员数量经常成为酒桌上调侃的对象，执法人员的专业素质也成为谈资。这是知其一不知其二。德国等国家上百年来形成了一套比较好的体系，强大的商会、工会、保险公司等第三方成为了企业安全辅导的主体，你要从事某个行业，就必须进入相应的商会、工会等第三方。而这些第三方对本行业安全在内的各项工作标准非常清晰，辅导非常到位，所以能够为企业提供准确的指导。而中国刚从计划经济转向市场经济，政府一家独大的局面仍然未得到大的改变，政府不但要从事执法，还要开展宣教、指导、服务等等，其专业性、能力相对于工作就存在差距，很多时候就只能靠人海战术来弥补。

安全工作确实需要政府和企业的努力，也需要专业的第三方提供支持和服务。目前，我国的安全生产社会化服务，包括安全评估、技术支持、监测检测等方面的第三方工作因为长期的恶性市场竞争，逐渐走向了低质、低价、低满意度的“泥潭”，企业不满意、服务公司不满意、政府也不满意。未来，政府要建立准入机制、评价机制，保护高水平、高质量服务机构的合法利益，消除“劣币驱逐良币”的现象，让第三方服务能够为安全工作提供支持。

公共安全体系下的安全共同治理还要强化区域的共同治理，响水爆炸事故揭示了企业安全不只是一个企业的事，而是同区域企业及周边相关单位共同的事情。要建立一个机制，把所有企业及周边利益相关主体共同纳入企业安全工作中来，大家共同解决安全问题，实现共同治理，笔者认为，安全社区作为这样一个机制是比较合适的，通过建立跨界合作机制，把区域所有利益相关主体纳入，整合资源共同治理大家所面临的问题。

人都有习惯性的路径依赖现象，对老经验、老办法、老措施有强烈的依赖。在社会加速发展的今天，路径依赖无疑是非常危险的。新时代的安全监管工作，一定要转变理念，培育公共安全思维，提升安全监管和应急管理工作水平。