关于《减污降碳协同增效实施方案》解读
近日，生态环境部联合国家发展和改革委员会、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、农业农村部、国家能源局印发《减污降碳协同增效实施方案》（以下简称《方案》）。
《方案》是对《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等生态文明建设战略文件提出的“坚持以人民为中心的发展思想，以实现减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化”等要求的贯彻落实。
《方案》创造性地融合了“双碳”目标与建设美丽中国的多要素目标，将总抓手进一步分解为目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同，不仅将全面提高中国环境治理综合效能，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢，而且将引领全球气候与生态环境协同保护进入污碳共治的新时代。
《方案》引领了全球气候和环境协同治理。
美国、欧盟等发达国家和地区，先经历了上世纪污染治理的历程，近年来又聚焦应对气候变化工作，协同管理的经历和经验并不充分。以美国为例，国家环保署“综合环境战略”主要支持其他发展中国家通过空气治理提升气候效益；加州“清洁空气愿景：空气质量和气候规划框架”，试图整合空气质量实施计划和温室气体控制框架，但只是在2013年启动框架设计后就未再更新。加州湾区空气质量管理局发布了“2017年湾区清洁空气计划”，在减少臭氧前体物排放，保护公众健康，并协同减少所有社会经济部门的温室气体排放方面整合了政策，但未涵盖其他环境要素[1]。以IPCC为代表的主流气候政策研究机构从科学认知和模型推演等角度分析了气候政策的环境等多重收益，但是常常忽略了环境治理主动性对气候应对的积极推动作用。
《方案》的出台，不仅创造性地将温室气体减排和气水土废弃物等多环境要素全面衔接，而且从措施和政策机制层面提出落地实施要求，凸显中国实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略的决心和力度，是国家大部制改革整合管理职能的重要成果。两者的结合不仅能切实发挥好降碳行动对生态环境质量改善的源头牵引作用，建立降碳为人民提供生活幸福感更直接的联系，而且能充分利用现有生态环境制度体系协同促进低碳发展，体现中国本地环境政策国内对经济社会转型引领和全球气候治理和可持续发展贡献。这为广大处在污染治理中的发展中国家，以及有进一步改善环境质量需求的发达国家都具有重要借鉴意义。
《方案》体现了三大创新。行业治理路径创新，以结构调整、布局优化、治理技术优化行业发展路径；环保制度机制创新，以多要素协同、政策协同、机制协同为手段，完善法规标准，准入管理和激励政策，实现生态环境体系的多要素全流程协同升级；地区和排放主体减排模式创新，从重点区域和城市、园区和企业，社会公众实现减污降碳的率先突破。
（一）推动重点行业领域协同减排路径创新
一是通过能源绿色低碳转型实现减煤控油。据测算，化石能源的开发和使用占到PM2.5来源的三分之二，臭氧的五分之四和温室气体排放的90%[2]。北京实现PM2.5和臭氧双降和空气质量全达标，核心措施是将煤炭和车用燃油从峰值分别削减95%和约8%。《方案》要求同步开展能源生产侧清洁化低碳化和能源消费侧电气化，将有效推动工业燃煤、建筑用能、农业用煤和交通用油的电能替代，为环境质量改善和碳达峰奠定决定性基础。
二是推进结构调整实现工业领域协同减排与产业升级。工业源占全国大气污染物排放的35%-48%，占全国二氧化碳的48%。《方案》突出“绿色制造”，强调工业领域全流程绿色发展。针对二氧化碳排放贡献近15%的钢铁行业，《方案》首次明确到短流程炼钢占目标，提出“研究建立大气环境容量约束下的钢铁、焦化等行业去产能长效机制，逐步减少独立烧结、热轧企业数量”，进一步强调以环境质量目标为导向的产能调控方向，将有利于全国尤其是重点区域加快钢铁产业布局的优化调整。
三是通过交通电动化实现行业协同减排。交通源排放是城市细颗粒物与臭氧污染的重要原因之一，全国约35%的氮氧化物和18%的挥发性有机物来自移动源，部分发达城市PM2.5源解析中移动源排放贡献已接近一半。《方案》提出以“加快新能源车发展”为主线的协同增效路线，明确“到2030年，大气污染防治重点区域新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售量的50%左右”的要求。相较此前国家《“十四五”节能减排综合工作方案》的20%、《2030年前碳达峰行动方案》40%的目标更具有引领性。
四是推进城乡建设能效升级和污碳倍减。《方案》为城乡建筑领域实现绿色低碳化指明了关键技术路径。大力发展光伏建筑一体化应用，开展光储直柔一体化试点。突出建筑节能，提出北方地区建筑节能绿色改造与清洁取暖同步实施。并首次提出在大气污染重点区域优先使用可再生能源供暖，或将解绑生物质能清洁利用，及推动原有散煤煤改气工程的可再生能源改造。
五是将农业领域打造为协同增效的新突破。农业农村是治污的新战场和“双碳”战略实施的突破口。《方案》以绿色农业为引领，协同推进种植业、畜牧业、渔业节能减排与污染治理。和化肥农药减量增效行动。加大秸秆和畜禽粪污的有效利用，减少农业领域甲烷减排。并特别强调了农村清洁能源产供用体系建设，在推动农村取暖炊事散煤替代的基础上，在农业领域大力推广生物质能、太阳能等绿色用能模式。
六是推进生态建设源汇转化。《方案》匹配《国家适应气候变化战略2035》，提出开展大规模国土绿化行动，实施生物多样性保护重大工程，加强城市生态建设，完善城市绿色生态网络。特别强调了要加强重点生态区的保护和修复，提高生态系统质量和稳定性的必要性以及开展生态改善、环境扩容、碳汇提升等方面效果综合评估，将裸露地面从扬尘排放源转化为碳和污染物沉降和收集的汇，强化了环境保护、气候变化应对和适应协同。
（二）加强温室气体减排与当前生态环保管理体系融合的制度创新
一是深化温室气体与大气污染协同防治体系。大气污染物与温室气体排放同根同源同过程，协同控制的潜力巨大。《方案》提出“加大氮氧化物、挥发性有机物（VOCs）以及温室气体协同减排力度”，明确了协同治理的对象；研究显示，相比电力领域，民用、工业领域通过能源产业结构调整的协同减排潜力更大，在减污降碳背景下，应优先实施民用燃料清洁化、并进一步推进工业燃煤设施及落后产能淘汰[3]。
《方案》聚焦上述重点行业，提出要提高深度治理与节能降碳的一体化程度。明确“钢铁、水泥、焦化行业及锅炉超低排放改造，探索开展大气污染物与温室气体排放协同控制改造提升工程试点”。这表明，协同治理技术路径必须从过去以末端治理为主向源头管控转变。
二是探索温室气体与水、土壤、固体废物等环境要素协同。在水环境协同治理方面，要大力推进污水资源化利用，构建区域再生水循环利用体系，积极探索推广污水社区化分类处理和就地回用。
在土壤治理方面，鼓励绿色低碳修复，并推动植树造林增加碳汇，研究各类污染地块等因地制宜规划建设新能源项目。
在固废协同控制方面，将《关于加快推动工业资源综合利用的实施方案》中提出的新增大宗固废综合利用率目标57%提升到60%，并以推进生活垃圾焚烧处理能力为重点，加强生活垃圾减量化、资源化和无害化处理，同时加强生活垃圾填埋场垃圾渗滤液、恶臭和甲烷协同控制。
三是通过生态环境分区管控和行业准入优化新增产业。“将双碳要求纳入‘三线一单’分区管控，建立环境质量与碳目标相协同的产业准入及退出清单制度”，全国严控、重点地区严禁两高一低行业发展，引导产业向“专精特新”转型。较《深入打好污染防治攻坚战》，进一步强化了“区域环境质量改善目标对能源和产业布局的引导作用”。
四是打造减污降碳环保法规标准和考核评价体系。法规是依法治污降碳的基础，《方案》提出推动将协同控制温室气体排放纳入生态环境相关法律法规，特别提出“制定实施《碳排放交易管理暂行条例》”，从部门规章变成国家法规，从严打击碳排放交易违反违规行为；同时提出制订重点行业温室气体排放标准，将温室气体排放限值作为管控行业的重要手段。
《方案》将温室气体排放控制目标完成情况纳入生态环境相关考核，逐步形成体现减污降碳协同增效要求的生态环境考核体系，有力保障了政策的执行。
五是提升能力，建立排放源减污降碳协同管理体系。说清污染源是环保工作核心职能。《方案》提出按履约要求编制国家温室气体排放清单，研究建立污染物与碳排放核查协同管理制度，实行一体化监管执法，将大大提升减污降碳协同管理的数据分析和决策支持能力。2020年，我国实现了排污许可证全覆盖，全国330多万个固定污染源已全部纳入排污许可管理。《方案》要求“研究探索统筹排污许可和碳排放管理，衔接减污降碳管理要求”，进一步明确排污许可制作为固定源执法监管核心的政策定位。
六是研发应用协同的工程技术与经济政策。污染治理技术是环保产业的核心，在减污降碳背景下，要升级为污碳共治的新技术体系。《方案》里提出了要加强减污降碳协同增效基础科学、机理研究和成果转化力度，同时应加快重点领域绿色低碳共性技术示范、制造、系统集成和产业化。要研发多污染物系统治理、VOCs源头替代等技术和装备，开展碳减排协同技术创新。在经济政策方面，充分发挥气候金融的灵活多样特点，支持价税财金政策在散煤替代、建筑节能、 清洁生产、阶梯电价、用水定额、重污染天气绩效分级、绿电交易中的应用。
（三）鼓励各地与各类排放主体探索示范减污降碳创新模式
一是选取重点区域和城市，探索环境气候经济发展协同创新。《方案》明确了在国家重大战略区域、大气污染防治重点区域、重点海湾、重点城市群等四类区域和在国家环境保护模范城市、“无废城市”两类城市中，提出率先探索示范减污降碳模式，实现环境气候经济的协同发展。其中，大气污染防治重点区域因有明确空气质量改善目标、能源结构调整指标，以及健全的管理机制和法律、规划保障，进一步夯实各类管控措施，支撑区域空气质量达标和碳排放提前达峰。
二是鼓励产业园区与企业创新减污降碳新工艺。产业园区是同行业或产业链衔接企业的聚集区，特征排放类似或相关，在落实国家关于重点地区禁止新增化工园区、加大现有园区治理和集中供热改造的基础上，《方案》提出促进园区能源、水资源、和废物系统优化和梯级利用、综合循环利用等，将会获得显著的协同治理收益。针对企业则不仅考虑实施“双超双有高耗能”企业强制性清洁生产审核，更要支持企业进一步探索深度减污降碳路径，打造“双近零”排放标杆企业，将带动全行业的治理升级。
三是通过绿色生活方式发动全民减污降碳。首次提出探索建立“碳普惠”公众参与机制，推动外部收益内部化，可有效调动公众参与的积极性。并通过多种形式的宣传教育活动，推广绿色产品、绿色社区、绿色包装、绿色低碳出行等机制和活动，提升公众减污降碳的主人翁意识。
《方案》系统构建了减污降碳协同增效的目标体系，以及行业路径协同、管理机制协同和减排模式协同三个创新领域。
近期，一是应进一步强化能源结构转型对减污降碳的全局作用，以三大区域煤炭消费总量控制目标为指导，推动能源生产侧低碳化和消费侧电气化。
二是尽快梳理整合碳评与许可证、标准与法规、管理与监察等针对污染源的协同管控要求，依法依规高效治污减碳。
三是继续坚持大气污染防治力度不减。以更高标准，更有效保护人民健康为目标，推动环境空气质量标准的更新，打好消除重污染天气、控制臭氧污染及柴油车治理三大攻坚战。
四是在重点地区重点行业实施一批重点减排工程：推动重点区域电炉短流程占比达到25%，转炉废钢利用比提升至20%；发展绿氢为原料的绿色氮肥工业；在VOCs治理中加强甲烷与非甲烷总烃的协同控制；加大占移动源排放总量三分之一的非道路机械的的减污降碳；推广可再生能源替代散煤的技术路径和政策；加速畜禽粪污综合利用率和城市生活垃圾焚烧处理率分别提升至80%和65%。