新《环评名录》和《重大变动清单》带来的问题与建议 ——环评、验收和排污许可制度的矛盾与统一

随着《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2021版）和《污染影响类建设项目重大变动清单》（环办环评函【2020】688号）的发布与实施，环评制度与许可制度在衔接上的矛盾越来越大，问题越来越多。《环评名录》基于“建设项目”，而《许可证名录》基于“排污单位”，两者的“基准”与生俱来便不一致，内在矛盾难以调和。

本文试图通过案例来探讨和剖析环评、验收和排污许可三种环保制度在衔接方面存在的问题，并尝试提出解决方案。

为了便于剖析制度衔接方面的问题，特采用如下事例说明：

1.  企业是否可以多次开展如上的扩建活动而不需要环评？

2.  如上的扩建活动是否需要纳入排污许可证，如果需要，怎么才能纳入？

3.  假设企业已批一个“年产20万件的建设项目”（年用18吨非溶剂型低VOCs含量涂料），在开展竣工环保验收之前，企业又实施了“年用9t水性涂料”的建设内容，请问：

4.  “建设项目”是否都需要获得发改委或经信委等主管机构的备案，没有备案的项目是否算建设项目？

如上的问题用抽象但共性的语言可表述为：

●  未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”如果不用环评，是否可以反复建设，而不用审批？

●  未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”无需环评和验收，其许可证需要变更吗，如何变更？

●  验收时未纳入《环评名录》、豁免环保手续的“变动行为”是否可纳入验收范围，是否会构成“重大变动”或“非重大变动”，而影响验收？

● “建设项目”与“排污单位”之间的矛盾是否可以有效统一？

这些问题是孤例吗？显然不是。按照《环评名录》，单单“年用非溶剂型低VOCs含量涂料10吨以下”涉及的行业多达24个，如“金属制品业、汽车制造业、家具制造业”等等。

除此之外，凡是基于产能、规模、工艺、面积、用量等来判定环评文件类型的情形，均有如上问题，比如对于面积5000平米的限定，涉及3个行业（学校、福利院、养老院，汽车摩、托车检维修和批发、零售市场）。

那么，基于纵向的“行业”划分与横向的“产能、规模、工艺、面积、用量”等来判定环评文件类型合理吗？该分类针对的是“建设项目”，还是“排污单位”呢？

1.  未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”如果不用环评，是否可以反复建设，而不用审批？

显然不可以，否则建设单位一定会对项目进行“拆分”建设，导致环境影响得不到管控。

解决途径有两个： 

2.  未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”无需环评和验收，其许可证需要变更吗，如何变更？

或许有人认为未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”根本不需要申领许可证，但实际上，所有的“固定污染源”都需要纳入排污许可管理，尽管在形式上有所差异：重点管理、简化管理，或登记管理。因为不纳入许可证就无法纳入运营期正常监管，如以上事例中的“年用9t水性涂料项目”，显然涉及排放量的增加，理应纳入排污许可管理。

在上海，可以通过编制《非重大环境影响分析报告》，作为许可证变更的依据（这是上海环评的改革成果，非常契合实际，为上海的改革创新点赞）。但是，按照部里《重大变动清单》的要求，“变动”只适用于“验收”之前，验收后的项目根本不应该走“重大或非重大”的流程（道理也简单，验收后的变动都属于改扩建行为，应该走另外一个建设项目的环保流程，否则可能会跟环评法的精神不符）。

但是，如果未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”构成了“重大变动”，该如何变更许可证呢？按照不同时段的情形来分析：

所以，未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”如何更新申领排污许可证，依据什么变更？这一问题目前无解。

建议参考上海的做法，编制《非重大环境影响分析报告》，且适用时段可延续到验收之后，来变更许可证（《环评法》中对于变动的时段并未明确在验收前）。或是通过企业自主申明，如同环评的告知承诺一样，企业可直接申请许可证的变更。

3.  验收时未纳入《环评名录》，豁免环保手续的“变动行为”是否可纳入验收范围，是否会构成“重大变动”或“非重大变动”，而影响验收？

验收时未纳入《环评名录》的“变动行为”是可以纳入验收范围的，但前提是该“变动行为”未构成“重大变动”。构成重大变动的行为，按照当前的管理要求无法纳入验收，而是要重新环评。对于可能构成“重大变动”的变动行为，如果本来就是豁免环保流程的，建议不要纳入正在验收的项目，而作为一个新的“建设项目”。

构成“非重大变动”的，可通过编制《非重大变动环境影响分析报告》，纳入验收。

所以豁免环保流程的“建设项目”，建议走独立的“建设项目”程序，不要混入其它项目的验收过程，否则容易构成重大变动。

如上的问题与疑惑，回归本质来思考的话，主要聚焦于如何开展环境监管，环境监管的目的是什么。环评名录与非重大都是聚焦在“建设项目”，而非“排污单位”，而许可证的许可对向是排污单位。建设项目与排污单位的割裂与矛盾，是导致如上问题的根源。

1.  两大矛盾

（1）建设项目与排污单位的矛盾

一个排污单位，可能实施过多个建设项目。一个排污许可证可能包括多个建设项目环评的内容。

环评的正式说法是“建设项目环境影响评价”，评价的对向是“建设项目”而非“排污单位”。但是排污许可的许可对向是“排污单位”，两者有本质的差异。

比如在行业判断上,一个排污单位可能开展多个建设项目，如果某汽车零配件企业，首先实施了方向盘的注塑项目（塑料制品业292），又开展了轮胎的生产项目（橡胶制品业291），还实施了电子电器产品制造（电子器件制造业397）等等。每个独立的建设项目其行业类型都不同，但是整个企业却是汽车零部件及配件制造业367。

那么在环评文件类型判定上，在排放标准的执行上，在排污许可申领时，应该按照哪个行业呢，这种情形是否构成了“跨行业”呢？

此外，单个建设项目在环评审批时会获得排放总量，在验收时也需要复核该建设项目是否满足总量要求。但是排污许可证给出的许可量是“排污单位”多个建设项目总量的加和，按照排污许可管理，单个建设项目超环评的总量，而整个排污单位不超许可量的情形，并不构成超排污许可排污，并不是违法行为。如果在验收时出现建设项目超总量，但企业整体不超许可证许可量的情形，是否可判定企业构成违法，或是不满足验收条件呢？显然不能，因为排污许可证是企业运营期的主要执法依据，企业的排污量未超过许可证要求。

比如面积是4500m2使用油漆的汽修厂，按照《环评名录》可不必办理环评手续（营业面积5000 m2及以上且使用溶剂型涂料的，需要做环评表），企业先后在同一经营场所租赁两个紧邻的地块先后实施两期的汽修项目，两个项目面积都是4500 m2。按照《环评名录》，两次建设内容都不必办理环评手续。但是按照《许可证名录》（营业面积5000m2及以上且有涂装工序的），企业需要办理排污许可简化管理。因为两个《名录》对营业面积的界定是不同的，一个针对的是建设项目（两个项目各自的面积），另外一个是排污单位（两个面积需要加和），除非两个项目属于不同生产经营场所的情形。

相同的道理，基于“建设项目”来判断变动的性质构成“重大”还是“非重大”也不合适，因为建设项目的排污量与排污单位的排污量可能差异非常大，对建设项目构成的重大变动，对排污单位来说可能微乎其微。这样的变动却要重新环评其实毫无必要。

  （2）行业分类与污染物排放量的矛盾

《环评名录》和《许可证名录》在一个方面是一致的，那就是基于《国民经济行业分类》判定的“行业类型”为主线，判断环评文件类型与许可证类型。尽管如此，这两个《名录》其实还未完全统一，因为存在如上论述的矛盾。

不过环评的分类管理与排污许可的分类管理其原则是一致的：

●《环评法》：可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

●《许可证名录》：对污染物产生量、排放量或者对环境的影响程度较大的排污单位，实行排污许可重点管理；对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度较小的排污单位，实行排污许可简化管理。对污染物产生量、排放量和对环境的影响程度很小的排污单位，实行排污登记管理。

但是，在具体操作实践时，环评与许可证都未摆脱行业的影响。诚然，行业划分在一定程度上是很有道理的，相同行业具有相似的产污工艺、相似的排放特征。但是，基于当前“精准治污”的要求，行业划分太过粗犷，已经不满足环境监管的要求。原因如下：

●  产污情况主要跟产污工艺相关，而产污工艺可以隶属于一个或是多个行业。比如常见的单元操作：精馏、蒸馏、萃取，常见的产污环节：贮存、装卸、投料等等，几乎在任何工业行业里都适用。行业的划分未必体现产污工艺的“同质”，比如前文所述的汽车零配件行业，可能包含了十余种工艺（不同行业的产污工艺）。

●  另外，随着社会分工的精细化，有些生产环节仅是一个行业的一两个生产环节，比如电镀等表面处理，可以配套给其它多个行业，这些环节的行业性质并不明显。

●  此外，行业的判断基于工艺和产品，而不是基于产能与排放量。很多简单生产工艺，其生产规模大，排放量可能很高，而很多复杂的生产工艺，其生产规模小，排放量可能很低。即便行业性质上有相似性，但是产能与规模没有类比性，其排放量的差异也会很大，这种一刀切的行为明显不符合环评法和许可证管理的立法意图。

因此，摒弃行业分类，甚至规模与工艺等，以“排污量”大小（暨“环境影响”大小）来判定环评文件类型和许可证类型，势在必行。举例来说，单纯混合分装的大宗化学品作业过程挥发性有机物的排放量可能不低，而有化学反应的精细化工过程排放量可能很小，但是其环评文件类型却跟环境影响大小无法挂钩，而是基于是否有化学反应，这种情形与理与法均不符。

《许可证名录》里对于很多行业，如果生产工艺是“单纯混合或者分装”，其许可证类型可以降低一级或是两级，由重点管理调整为简化管理，甚至登记管理。《许可证名录》有13个行业提到了“单纯混合或者分装”，其中有11个行业为“登记管理”。显然这一判定原则并不合理，因为“单纯混合或者分装”与排污没有直接关系。很多药企，自己都不敢相信纳入了登记管理，因为可能使用和排放了很多丙酮或是乙醇等医药行业常用的溶剂。

《许可证名录》里除行业分类之外，特别提出了通用工序的分类要求，是很赞的，充分体现了对排污同质化的尊重，许可证类型按照产污工艺来比行业其实更科学，但最终本质应该按照污染物排放量来定。许可证类型按照行业分类需要让位于产污工艺，最终落脚在排污大小！

另外，或许有人质疑环评预测的污染物排放量是否足够精准，是否跟事实一致，其实目前排污许可证的许可证量就是基于环评的预测量，其真实性已经不容置疑，完全具有了操作性。环评及排污许可类型均应基于污染物排放量来定。

针对不同环境质量的区域，可以提出不同的划分标准。比如稳定达标区域，VOCs可以设置为年排放量500kg以上为报告表，不达标区域可以从严50%执行。

当然，对于涉及多种污染物排放的情形会比较复杂，这样也可统一为“排污单位总污染当量值”这一唯一指标（分大气和水两大类）。按照《环保税法》所附《应税污染物和当量值表》中给出的不同污染物当量值，折算总的当量值，如以当量值最大的前5种或是10种大气污染物，得到排污单位大气总污染当量值。废水这块类似，计算相应总的污染当量值，以此划定环评文件类型和许可证的类型。基于健康危害来管控污染物是“精准治污”的体现。

2.  四大统一

基于以上的分析，特对行业发展趋势进行预测，未来要实现如下四大统一：

对于“四大统一”的论点本文不再详细论述，马哥的几篇文章已有论述。具体如下：

●  关于建设项目的概念，及环评存在的问题，建议阅读：环评何去何从——环评的困境及改革之路探讨。

●  关于环评制度存在的问题，环评与许可证的统一，及环评改革的建议，请阅读：环评何去何从——为环评改革谏言。

●  关于验收存在的价值，请阅读：环保验收会取消吗——验收存在的逻辑Bug。

1.  治标：打补丁的做法

●  所有未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”，可一律视为“非重大”，可通过编制《非重大环境影响分析报告》，纳入验收范围；

●  所有未纳入《环评名录》的“建设项目”或“变动行为”，可效仿上海做法，通过编制《非重大环境影响分析报告》（将非重大变动的适用时段延伸到验收之后），变更排污许可证。

但打补丁只能是短期行为，无法做到面面俱到，总是挂一漏万。

2.  治本：改革创新的做法

将“污染物排放当量”做为唯一准绳，不再聚焦“行业”；抛弃建设项目，以排污单位为唯一评价和许可对向，按照污染物排放当量值的大小划分排污单位的环评文件类型与许可证文件类型，便可促使环评制度与排污许可制度完美契合，还可与《环保税法》完美统一。

将“竣工环保验收”融入到企业运营期管理，因为验收调试期企业的法律责任与义务与运营期没有任何不同，所以验收环节除了需要信息公开，告知公众已进入正常运营外，已无存在必要。

在以“建设项目”为管理核心的基础上打补丁，如同在“行业分类”上打补丁一样，已经不能满足环境监管的要求。必须彻底抛弃“建设项目”和“行业分类”，最终落脚在“排污单位”和“污染物排放量”上，响应“精准治污”的要求，变革环境监管制度，简化环评审批流程，使污染无处遁形，使监管没有盲点。

1.  环评是真正意义上的行政许可吗？

2.  不解决“建设项目”与“排污单位”的矛盾，环评制度与许可制度能完美衔接吗？

3.  非重大变动可以多次“变动”，以便多次获增排污量吗？